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以正當權益為綱 織領事保護之網

時間:2017-10-04 12:52點擊:
  導讀: 近年來,隨著我國改革開放規模和深度不斷拓展和“一帶一路”建設的全面推進,我國公民和企業走出國門的腳步隨之加快,海外中國公民和機構的數量大幅增加... 近年來,隨著我國改革開放規模和深度不斷拓展和“一帶一路”建設的全面推進,我國公民和企業走出國門的腳步隨之加快,海外中國公民和機構的數量大幅增加,我國海外利益不斷擴大。與此同時,國際和地區形勢深刻復雜變化,各種不穩定、不確定因素疊加,海外中國公民和機構面臨的安全形勢更為嚴峻,領事保護工作逐漸被推到了聚光燈下。

作為中國特色大國外交的一張名片,“領事保護”既體現在利比亞、也門撤僑、尼泊爾地震救援等大規模行動中,也反映于我留學人員、游客在外發生意外的諸多個案;既涉及對各類案件的應急處置,也包括就海外安全發布預警提醒。正如王毅外長所說,“中國公民走到哪里,我們的領事保護就跟到哪里”。

至于“領事保護”究竟“保護”的是什么,社會公眾則看法不一。有人認為領事保護是中國公民的“天然”權利,中國公民在海外遇到任何困難,都有權獲得保護。也有人認為,“領事保護”就是向駐在國政府“施壓”,“迫使”駐在國政府采取相應措施的過程,正所謂“看到祖國這么‘流氓’我就放心了”。筆者認為,這些看法失之偏頗。外交部和駐外外交機構的領事保護與協助工作不是解決涉及海外中國公民和機構所有問題的“萬金油”,而是具有嚴格的邊界和限制的規范性舉措,其核心是以正當權益為綱,為海外中國公民和機構織起“保護網”。領事保護與協助工作必須堅持正當權益原則。

一方面,保護海外中國公民和機構的正當權益,是領事保護與協助工作多方面特殊性的要求。首先是案發地的特殊性。領事保護與協助案件發生在國外,而各國的社會、人文特點各有不同,領事保護與協助工作必須立足于當地特殊國情,受制于當地社會條件。其次是實施主體的特殊性。領事保護與協助工作的主體是駐外外交機構和駐外外交人員,他們在駐在國沒有執法權和行政權,一言一行必須遵守《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》的原則和規定,尊重駐在國的各項主權權利。第三是對象的特殊性。領事保護與協助工作的對象是海外的中國公民和機構,他們必然受到駐在國法律和我國國內法律的雙重約束。領事保護與協助工作的這些特殊性決定了對海外中國公民和機構權益的保護必須限定在“正當”的范圍之內。

另一方面,保護海外中國公民和機構的正當權益,是我國憲法和有關法律的明確要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,每一項立法都必須符合憲法精神,堅持依法治國首先要堅持依憲治國。《憲法》第五十條規定,“國家保護華僑的正當的權利和利益”,將維護海外中國公民的正當權益確立為憲法性原則。《國家安全法》第三十三條規定,“國家依法采取必要措施,保護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益,保護國家的海外利益不受威脅和侵害”,從國家安全的角度進一步強調了維護海外中國公民和機構正當權益的重要性。此外,《駐外外交人員法》第五條規定,“駐外外交人員應根據職責和分工,履行維護中國公民和法人在國外的正當權益的職責”,而提供領事保護與協助則是履行這一法定職責的具體方式。因此,外交部和駐外外交機構通過領事保護與協助的方式保護海外中國公民和機構的正當權益,是對《憲法》、《國家安全法》以及《駐外外交人員法》等有關法律條款的具體化。

因此,堅持以保護正當權益為基準,積極開展領事保護與協助工作,既是全面推進“依法治國”和健全“依法行政”的必然要求,也是駐外外交機構和駐外外交人員的職責所在。那么,正當權益的具體內涵是什么?哪些不屬于正當權益的范疇?筆者認為可以從以下幾個方面來理解。

首先,正當權益原則要求海外中國公民和機構的行為必須符合駐在國法律。據外交部領事保護中心的不完全統計,目前中國公民在國外因違法犯罪被判入獄人數近5000人。這些中國公民海外違法犯罪的案件,不僅給當事人自身及其家庭帶來沉痛后果,更損害了我國國家形象、雙邊關系和國家利益。對此,領事保護與協助工作要堅守“不縱容、不袒護”的鮮明立場,在維護當事人應依法享有的基本權益和人道主義待遇的同時,不能幫助這些人減輕或逃避法律的懲罰,更不能成為違法犯罪行為的“庇護所”。

其次,正當權益原則要求海外中國公民和機構的行為必須符合中國法律。中國特色社會主義法律體系在2011年已經形成,我國各項事業發展步入法制化軌道,海外中國公民無論走到哪里,都具有遵守我國法律的義務。實踐過程中就出現了某些行為雖然符合駐在國的法律,但違反了中國法律的情形。例如我國法律明確禁止賭博,而一些公民財迷心竅、心存僥幸,暗自去一些周邊國家賭場進行賭博活動,引發相應糾紛。這種投機取巧、違反中國法律的行為,不能成為領事保護與協助的對象。

第三,正當權益原則要求海外中國公民和機構尋求領事保護與協助的內容應當合理,無法獲得超出駐在國國民待遇范疇的保護。無論是根據國際法的對等原則,還是依照我國與其他國家締結的雙邊領事條約,都要求駐外外交人員在從事領事保護與協助工作時必須尊重駐在國特殊國情,遵守駐在國法律法規,不能滿足當事人超出駐在國國民待遇的要求,例如不能幫助中國公民在治療、拘留或服刑期間獲得比當地人更優的待遇。

最后,正當權益原則要求海外中國公民和機構承擔本應由其自行承擔的責任和義務。領事保護與協助工作維護的是公民自身權益。“私權自治”,自身責任應由本人承擔。同時,領事保護與協助工作由外交部和駐外外交人員進行,利用的是有限的外交和行政資源,應進行合理的分配和使用,不應動輒用國家資源為當事人的個人行為“埋單”。例如,領事保護與協助工作不能仲裁或解決海外中國公民和法人與他人的各類糾紛,不能替當事人在當地謀職或申辦居留證、工作許可證等證件等。中國公民在海外遇到困難,駐外使領館可以協助聯系有關機構、組織提供救助,但相關費用應由公民自行承擔。

“法者所以興功懼暴也,律者所以定分止爭也,令者所以令人知事也”。法律最為基本的作用即為“定分止爭”。明確法律關系中各主體權利義務的邊界和歸屬在立法過程中具有夯基壘臺的根本性地位。當前,領事保護的國內立法仍屬空白,我們有必要出臺領事保護立法,對海外中國公民和機構正當權益的內容和界限進行原則規定,對領事保護與協助工作做出進一步規范,以引導我國公民和機構形成理性預期,進一步提升我國海外公民和機構權益保護工作的科學化、法制化水平。

同時,駐外外交機構和駐外外交人員在從事領事保護與協助工作的過程中,也必須以正當權益原則為基本出發點,必須同時兼顧國內法、駐在國法律及國際法的要求,必須在職責范圍內盡職履責。以正當權益為綱,織領事保護之網。這既是對有限外交和行政資源的合理分配和使用,也有助于更好地履行外交機構職責,織密這張維護廣大海外同胞安全與合法權益的“保護網”。(張雨晴 作者系外交部領事保護中心工作人員)

(責編:楊牧、劉潔妍)
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